Ведущий научный сотрудник Центра евро-атлантической безопасности Института международных исследований МГИМО Сергей Маркедонов поделился своими впечатлениями от нового доклада Международной крузисной группы (ICG) по карабахскому урегулированию.
Далее приводим полный текст статьи С.Маркедонова, опубликованной на сайте "Российского совета по международным делам".
Нагорно-Карабахский конфликт сегодня не назовешь главным вызовом международной безопасности. Он не входит в топы информационных лент и не рассматривается (в отличие от кейсов Абхазии, Южной Осетии или Донбасса) как одно из «прокси-противостояний» между Россией и Западом. Наоборот, Нагорный Карабах остается, пожалуй, уникальной точкой в Евразии, где российские, американские и французские дипломаты (эти три страны являются сопредседателями Минской группы ОБСЕ, занимающейся поиском путей разрешения конфликта) работают совместно для реализации одной общей цели. На юго-востоке Украины о такой кооперации можно только мечтать.
После резкого обострения вдоль всей «линии соприкосновения» в начале апреля 2016 г. (эти события в СМИ называют четырехдневной войной) сопоставимых попыток сломать существующий статус-кво не предпринималось. Более того, даже после этого масштабного военно-политического потрясения, переговорный процесс не прервался. Уже 5 апреля 2016 г. в Вене состоялось заседание Минской группы ОБСЕ, в ходе которого обсуждалась эскалация вооруженного противостояния. Помимо этого состоялось заседание Постоянного совета Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, посвященное этой же проблеме. Встреча же между президентами Армении и Азербайджана (первая после четырехдневной войны) состоялась 16 мая 2016 г. в столице Австрии и продолжалась в течение двух часов. Затем, 20 июня 2016 г. по предложению Владимира Путина в Санкт-Петербурге прошел трехсторонний саммит. Редчайший случай, когда инициатива Москвы получила поддержку из Вашингтона.
И с той поры переговоры как под эгидой Минской группы, так в трехстороннем (Армения — Азербайджан — РФ) и двустороннем (Россия — Армения, Россия — Азербайджан) формате остаются неотъемлемой частью Нагорно-Карабахского политического пейзажа. Другой вопрос — качество переговорного процесса, его содержательная сторона. Пока же зафиксируем: дипломатический формат сохранился, хотя говорить о значимых прорывах и сегодня не представляется возможным.
В то же самое время ситуация далека от благостной картинки. После апреля 2016 г. военная напряженность никуда не исчезла; и не только на линии соприкосновения в Нагорном Карабахе, но и вдоль армяно-азербайджанской международно признанной границы, которая находится за пределами оспариваемой территории. И во многом это направление намного более опасно (прежде всего по своим последствиям), поскольку в этом контексте речь идет не только о противостоянии Баку с непризнанной Нагорно-Карабахской республикой (НКР), но и о потенциально возможном открытом конфликте Азербайджана и Армении, принимая во внимание членство Еревана в ОДКБ и стратегическое взаимодействие Баку с Анкарой.
Начиная с июня 2018 г., в широкий информационный оборот введена и так называемая нахичеванская операция, которая преподносится Азербайджаном как «освобождение 11 тыс. га земли», хотя ее детали до сих пор вызывают разноречивые оценки и трактовки в Баку и в Ереване. И хотя за период, прошедший с четырехдневной войны, кривая линия инцидентов поднималась и опускалась; очевидно одно: «замороженным» Нагорно-Карабахский конфликт не назвать. Угроза военной эскалации сохраняется, а количество встреч армянских и азербайджанских политиков и дипломатов, а также визитов посредников в регион пока не переходит в качество, если говорить о принятии конфликтующими сторонами неких компромиссных формул.
Таким образом, текущий статус-кво можно описать формулой «ни мира, ни войны». И крайне важно понять, какая чаша весов перевесит. Не менее важно объяснить, насколько устойчива данная конструкция, ведь отсутствие прочного мира не означает автоматическое сползание в открытый военный конфликт. Что держит ситуацию в неустойчивом, но в то же время продолжительном равновесии, ведь Соглашение о бессрочном прекращении огня вступило в силу 12 мая 1994 г.? В июле 2019 г. исполнилось уже 10 лет с момента публикации обновленного варианта так называемых базовых принципов, в соответствии с которым страны-сопредседатели Минской группы ОБСЕ рекомендовали конфликтующим сторонам «достичь соглашения». Однако за все это время стороны не сделали даже минимальных шагов по имплементации параметров, предложенных Баку и Еревану дипломатами-посредниками. И обновленные Мадридские принципы по-прежнему остаются «риторической фигурой», а не действующим алгоритмом достижения мира. В то же время нельзя говорить и о том, что Ереван и Баку спешно готовятся к войне; одни — для закрепления выгодного статус-кво, другие — для его радикального слома.
А был ли шанс?
В сегодняшнем контексте крайне важно не потерять с аналитических радаров «не самый важный конфликт», понимать его динамику (пускай, кому-то она и кажется незначительным по сравнению с противостояниями на Ближнем Востоке, в Африке или на Украине). Говоря о сохранении «руки на пульсе» одного из самых продолжительных постсоветских конфликтов, мы не можем пройти мимо экспертной продукции Международной кризисной группы (ICG). Ее вклад трудно недооценить — аналитики Группы регулярно публикуют материалы по ситуации в Закавказье в целом и вокруг Нагорно-Карабахского урегулирования в частности. Можно по-разному воспринимать те или иные интерпретации и выводы ICG, но неизменно одно — материалы экспертов Группы снабжены солидной эмпирической основой. Сами данные получены, как правило, в результате полевых исследований и работы с экспертами, изучающими Карабахский конфликт в течение многих лет. Международную кризисную группу трудно упрекнуть в «презентизме» и попытках играть на армянской или азербайджанской стороне. Все это делает доклады аналитиков ICG востребованными, без них сложно сегодня представить любую дискуссию по поводу динамики карабахского конфликта и его урегулирования. В этой связи новый доклад «Как выбраться из тупика в Нагорном Карабахе» можно только приветствовать. На английском языке название доклада звучит еще более интригующе — речь идет об откапывании (digging out) из имеющегося тупика [1].
Можно было бы в очередной раз воздать хвалу авторам аналитического материала за качественную скрупулезную работу по сложной этнополитической теме; и таковая была бы справедливой, привычный уровень подготовки доклада, выдержан. Однако хочется обратить внимание на ряд тезисов, которые кажутся, как минимум, спорными. Полемика вокруг них, думается, была бы продуктивной и полезной для поиска формулы мира в турбулентном регионе.
Начнем с главного. Авторы говорят о некоей открывшейся возможности для урегулирования застарелого конфликта. Более того, они констатируют, что «в начале 2019 года прогресс в переговорном процессе казался очевидным». Но на каком основании делаются подобные выводы? На основании частоты контактов между представителями Еревана и Баку, а также визитов посредников в регион? Тогда стоит вспомнить, что под занавес 2017 года переговорный процесс по урегулированию Нагорно-Карабахского конфликта значительно интенсифицировался. Сначала в Женеве прошла встреча президентов Армении и Азербайджана Сержа Саргсяна и Ильхама Алиева, которые вернулись за стол переговоров после перерыва в один год и три месяц; затем в Москве сопредседатели Минской группы ОБСЕ встретились с главами МИД двух стран. Вскоре после этого министр иностранных дел РФ Сергей Лавров побывал в Баку и в Ереване, а в канун 2018 года прошла еще одна встреча армянского и азербайджанского министров. Но разве это открыло какие-то новые возможности? Разве такая высокая частота переговоров предотвратила обострение в Нахичевани и Тавуше летом 2018 г.?
Продолжим, тем не менее, задавать дополнительные вопросы. Какие новые сюжеты были введены в оборот в 2019 г.? Разве все, начиная от «пакетного и «поэтапного плана», «обмена территориями» и заканчивая «базовыми принципами», еще не введено в дипломатический оборот? Разве Ереван и Баку уже перестали трактовать эти вопросы по-разному, и нашли консенсус? Разве ушел из официальной риторики сторон язык вражды? Ответы на все эти вопросы будут отрицательными. В содержательном плане ничего нового не произошло. Как в 2017 г., так и в 2019 г., и в 2020 г. стороны стремятся не столько к урегулированию конфликта (то есть к поиску механизмов, как обеспечить, например, возвращение беженцев или безопасный коридор между Арменией и Карабахом), сколько к конфликтному менеджменту. Достаточно взглянуть на ту лексику, которую используют армянские и азербайджанские дипломаты, на тот круг тем, которые «на столе». Это вопросы обмена пленными, минимизации инцидентов, мониторинга нарушений режима перемирия. Все это — про снижение издержек конфликта, но не про устранение фундаментальных его причин и опасных последствий.
Авторы доклада также утверждают, что новое правительство Армении во главе с Николом Пашиняном «заявило о готовности искать компромиссное решение». Этот вывод также кажется спорным в силу двух причин. Во-первых, упускается из виду момент принципиальной важности. Все лидеры Армении не только прошлого, настоящего, но и будущего не могли и не смогут уйти от обсуждения «цены уступок». Она может быть большей или меньшей, но на столе сегодня обновленные Мадридские принципы, основной смысл которых раскрыт и секретом не является.
Во-вторых, разве не Никол Пашинян высказал идеи о необходимости непосредственного вовлечения властей непризнанной НКР в переговоры, а также, по сути, обозначил в качестве предусловия для возвращения за стол переговоров полный отказ Баку от «милитаристской риторики». Более того, сам переговорный процесс был назван ими не «самоцелью»? Между тем очевидно, что сегодня такую идею в Баку не примут, даже если предположить приход завтра к власти в стране самой жесткой оппозиции Ильхаму Алиеву. По части Карабаха она, к слову, намного более радикальная, чем действующая власть. Да, конечно, после этих дебютных заявлений по карабахской тематике министр иностранных дел Армении и сам Н. Пашинян принимали участие в переговорах. Уже накопился внушительный список таких встреч как «на полях» авторитетных международных форумов, так и в двустороннем формате. Но разве идея оперативной связи по инцидентам относится к содержательной стороне мирного процесса, а не к тому же конфликтному менеджменту? К тому же, несмотря на все эти встречи, «обновленная» идея премьера Армении о прямой вовлеченности НКР не снята с повестки дня. Она вызывает споры в самом Ереване, но по факту эта позиция выглядит намного более бескомпромиссной, чем подходы Сержа Саргсяна. Интересно то, что сами авторы доклада признают тот факт, что с приходом к власти в Армении нового кабинета министров реальный прогресс на переговорах не был достигнут. Но непраздный вопрос: а были ли оправданными ожидания позитивных перемен? И на каком фундаменте вообще такие ожидания строятся?
Демократия и конфликт
Во многих выступлениях и публикациях последних лет авторов из США и европейских стран появилась своеобразная конвенциональная мудрость. То, что Никол Пашинян пользуется значительной поддержкой со стороны избирателей, связывается с его готовностью к переменам на карабахском направлении. Не раз озвучивался следующий аргумент. Н. Пашинян в отличие от С. Саргсяна обладает реальным доверием населения, уровень его легитимности намного выше, чем у любого из предшественников. На этом основании делался вывод: такой лидер способен пойти на принятие непопулярных решений, думая о будущем народа. То есть вместо популистского предложения он имеет шанс выйти на компромисс. При высокой популярности ему это будет легче сделать. Снова появился тезис об «окне возможностей», которое открывается перед Ереваном и Баку. Вот и авторы доклада ICG констатируют: «Один из способов подготовить условия для запуска переговоров состоит в следующем: Армения может попробовать убедить де-факто власти Нагорного Карабаха временно приостановить планы по созданию новых поселений в обмен на временный отказ Азербайджана от выдвижения исков в международные суды по вопросу о поселениях и введения очередных санкций».
Фактически снова повторяется тезис о демократии как «повивальной бабке» урегулирования конфликтов. Между тем ставка на народную поддержку с расчетом на ускорение мирного урегулирования имеет свои изъяны по многим причинам. Во-первых, потому, что в Армении именно в низкой легитимности С. Саргсяна усматривали угрозу «сдачи позиций». И бархатная революция проходила вовсе не под лозунгами безоговорочной «европеизации» любой ценой, включая и уступки по Карабаху. Напротив, в относительных неудачах 2016 г. винили закрытость властей от общественного мнения и народного участия в делах государственного управления. Таким образом, наивно полагать, будто вовлечение населения в политические процессы усилит позиции сторонников компромиссов. Напротив, оно может их ослабить. И в этом контексте отнюдь не случайным представляется уже упомянутое нами продвижение командой Н. Пашиняна тезиса о необходимости включения Степанакерта в переговоры. Премьер Армении словно бы сигналит своим партнерам: «Вы хотели народного мнения? Смотрите, оно такое и другим быть не может!»
Но к такому развороту не готов Баку (что вполне логично, учитывая азербайджанский подход к данному вопросу), а также, по большому счету, Минская группа. Ее сопредседатели — дипломаты отнюдь не самого высшего ранга. Для них решаться на изменение правил игры, значит, покуситься на прерогативы политиков высшего ранга; на это они не пойдут. Сами же первые лица стран, вовлеченных в процесс урегулирования, при всем понимании важности Карабаха, не готовы сделать его первостепенным сюжетом своей внешнеполитической повестки. В ней от Венесуэлы и Сирии до Украины все первые вопросы, похоже, расписаны на годы вперед. И доверие по ним практически отсутствует, равно как и содержательный диалог. Кто же станет переносить Карабах на первые строчки политического меню без особых причин? Разве что к этому вынудит новая эскалация, но возможна ли она? Исключать такое развитие событий нельзя, однако скатывание в нее не происходит по очевидным причинам: уверенности в быстрой победе (что показали и события 2016 г.) у Баку нет, а у Еревана нет никакого интереса к разрушению относительно выгодного (хотя и рискованного) статус-кво.
И последнее (по порядку, но не по важности). Международная кризисная группа уже не в первый раз призывает к ускорению мирного урегулирования: «Если поспешить, Армении и Азербайджану удастся вырваться из многолетнего застоя в отношениях, связанного со спорным регионом Нагорного Карабаха». Но разве мирный процесс — это сдача статьи к определенному дэдлайну? Чем мотивирована такая спешка, что она даст? Тем более в условиях, когда и элиты двух стран, и общества не готовы к компромиссам, не видят в них практической выгоды для себя, а абстракции вроде демократии или «доброй воли» просто не будут восприняты в Ереване и в Баку. Откуда представление, что подписание мирного договора, если произойдет, откроет дорогу в новое будущее? Где просчет рисков от внутриармянского и внутриазербайджанского раскола в случае принятия компромиссов? Между тем вся история мирного урегулирования от Ирландии до Ближнего Востока полна таких примеров. И самое главное — кто обеспечит эту спешку и какими ресурсами? На это, увы, ответов нет. И в итоге возникает ощущение, что общие выводы доклада живут какой-то отдельной от богатой эмпирической базы жизнью. И ориентированы они скорее не на аудиторию в Армении и в Азербайджане, а на западный политико-дипломатический мейнстрим с его пафосом всепобеждающей силы демократии и гражданского общества. Хотя, как установил Макйл Манн (и не только он), в обществах, где национально-государственная идентичность находится на стадии формирования, «демос (демократию) путают с этносом (этнической группой)». Со всеми вытекающими последствиями. И не только в Нагорном Карабахе.
