Почему Армения провалила борьбу c COVID-19. Политические и институциональные причины

На данный момент, судя по официальным цифрам, Армения находится в группе лидеров по распространению коронавируса. Если смотреть на прирост за 27 мая, то Армения была на 7 месте по суточному приросту на душу населения, а прирост 460 случаев за сутки в Армении соответствует 10 000 в Италии. Но в Италии суточный прирост никогда не превышал 7 000, так что по скорости распространения коронавируса Армения уже обошла Италию на пике. И не только ее. Можно было бы, конечно, надеяться на то, что у нас выявляемость выше, но и это не так. В Италии на одного ковид-положительного было сделано 16 тестов, в Армении 5.5, то есть в три раза меньше. Уровень регистрируемости коронавируса в Армении соответствует примерно уровню Ломбардии, провинции Италии, где было наибольшее распространение вируса, что означает, что основные проблемы Армении еще впереди.

О том, что проблемы есть я писал два с половиной месяца назад: Коронавирус в Армении. Что было сделано не так и каковы тенденции, хотя это было понятно и раньше. С тех пор власти постоянно двигались от исправления допущенных ошибок – к новым ошибкам. Две отдельные технические ошибки – позднее закрытие границ с Италией и открытие общественного транспорта 18 мая дали наибольший эффект, но к сожалению, это лишь верхушка айсберга.

Поэтому есть необходимость подробно разобрать все ошибки, допущенные за период борьбы с пандемией. Я попробую разобрать все допущенные ошибки в политике (policy, не politics) по предотвращению пандемии попунктно и, чтобы меня не обвинили в критиканстве, сразу же дам рекомендации, что можно было делать и что нужно делать сейчас.

На мой взгляд любые обвинения в адрес населения неадекватны. Также следует учитывать, что государственные институты были вполне в состоянии предотвратить распространение вируса. Однако ошибочные действия властей привели к его массовому распространению и потере времени и экономических ресурсов. В большинстве случаев я буду абстрагироваться от личностей и называть руководителей Армении по должностям, чтобы не фокусироваться на отдельных людях. 

1. Фактор времени

В конце января, по официальным объявлениям, в Армении была создана комиссия по противодействию пандемии коронавируса SARS-Cov2. О результатах работы этой комиссии почти ничего не известно, и непонятно, делала ли она что-либо в принципе? С конца января по нынешний момент прошло 4 месяца и никто не имеет права сказать, что времени на подготовку не было. Время было. Другое дело, что оно не было использовано.

Что можно было сделать? Между первыми сообщениями о новом и довольно быстро распространяющемся вирусе, и приходом этого вируса в Армению прошло примерно полтора месяца. За это время нужно было подготовить все протоколы и действия для предотвращения распространения, которые бы были действительны до сих пор. Необходимо было разработать модели ее распространения в Армении, оценить риски для системы здравоохранения и для демографии. Надо было сделать исследования, такие как в этом блоге - и намного больше. Тогда не пришлось бы пользоваться какими-то обрывочными таблицами ВБ или Covid-scenarios. Если бы уже имелась модель распространения вируса (а все вводные на конец февраля были известны и не изменились), то было бы понятно, какое число инфицированных в той или иной стране имеет угрожающий для Армении характер и как скоро надо закрывать с этими странами границу. Также было бы понятно, какое число инфицированных в самой Армении является угрозой и с какой скоростью вирус будет распространяться.

Кроме того, необходимо было бы иметь инструмент оценки незарегистрированного распространения вируса в стране, чтобы понимать, что если у нас зарегистрировано к примеру 100 случаев, на самом деле их больше – вопрос только во сколько раз. Также отработать меры карантина, иметь все варианты политики на руках, оценить экономический эффект каждого из вариантов, подготовить максимально широкий инструментарий карантинных и санитарно-эпидемических мер по предотвращению распространения вируса, чтобы при их одновременном применении свести Rt к минимум и максимально быстро погасить вспышку.

Наконец, за прошедшее время необходимо было провести концентрацию всех доступных ресурсов, в том числе расширить фонд коек, закупить аппараты ИВЛ (сегодня, впрочем, мы уже знаем, что это не очень эффективно и, возможно, даже в таком количестве не понадобится) или прочие аппараты для обеспечения снабжения пациентов кислородом. Необходимо было подготовить большое количество тестов; специалисты говорят, что в Германии можно было закупить большое число тестов за низкую цену, попутно готовясь к тому, что возникнет необходимость к их самостоятельному производству. Также, необходимо было закупить или развернуть производство медицинских масок, дистанционных термометров, перчаток и средств дезинфекции (что с опозданием, но было сделано). Для решения всех этих задач необходимо было сконцентрировать все доступные экспертные ресурсы, чтобы решать проблемы кризисного управления силами всей страны.

Надо было проработать все механизмы перехода на дистанционную работу как государственных ведомств, так и всевозможных бизнес-предприятий. Это могло бы также снизить скорость распространения эпидемии на будущее. Для всех остальных необходимо было предусмотреть режим работы, максимально препятствующий распространению вируса.

Но как к этому всему подходило правительство Армении? Напомню пару выражений премьера: «чей пёс коронавирус, чтобы нам мешать», «пинцетом вырвем его и бросим в домашнюю водку» и так далее. Напомню также пару выражений министра здравоохранения: «свиной грипп, птичий грипп, динозаврий грипп», «я приехал из Кореи и сейчас всех вас заражу». А это все февраль-март, вплоть до 11 марта, когда проводились митинги в разных регионах страны. Это показывает, насколько безответственным было отношение и из чего логическим образом вытекает отсутствие адекватных действий в дальнейшем. Они также цитировали «исследование», по которому США на 1 месте в мире по готовности к эпидемии, а Армения также на довольно высоких позициях относительно других стран. Это был абсурд (и понятно было изначально), но было приятно им воспользоваться, не думая о последствиях. 

2. Работа комендатуры

После объявления режима чрезвычайного положения был назначен комендант. Непонятно, зачем это сделано; в огромном числе стран было чрезвычайное положение, много где был даже комендантский час, но коменданта не было. А в Армении он был. Комендатура вообще-то не имеет режима управления над всей страной. Обычно комендант бывает или у крепости, или у укрепрайона, или у оккупированной территории, или у города. В Армении комендант был объявлен в национальном масштабе. Это просто безграмотно.

Но ладно, допустим, премьер-министр хотел назначить ответственного за режим чрезвычайной ситуации и выбрал из своей команды «башковитого» для выполнения этой задачи. Но серьезные вопросы вызывает личность коменданта. Столь серьезные, что назначение на эту должность человека, едва достигшего 31 года, имеющего степень магистра финансов и высшую занимаемую позицию которого (до 2018 года) можно охарактеризовать как член муниципального совета г. Ереван, ставит вопросы о профессиональных характеристиках. Кроме того, комендант – должность военная. Назначение на эту должность человека, который по сообщениям используя неформальные связи и платежи, уклонился от срочной службы, уже вызывает еще большее недоумение. Молодой финансист, владелец малого бизнеса и депутат горсовета, становится комендантом и считает своей главной задачей показную заботу о бабушках с дедушками (сегрегация по времени покупок в магазинах), а также рассылку SMS и издание бланков для соблюдения режима ЧП. Это опять же безграмотно. Наконец, он вместо того, чтобы заниматься вопросами соблюдения паспортного режима, чрезвычайного положения и вообще безопасности, беспокоится о финансах и убеждает премьера открыть экономику тогда, когда карантин уже начал де-факто разваливаться. Это решение уже стоило десятков жизней и будет стоить еще сотен. Если Авинян или его друзья читают это – ничего личного, но честный человек не имел права на его месте соглашаться на такую должность и играть с судьбами людей, а адекватный руководитель (премьер) не имел права назначать на эту должность человека, совершенно ей не соответствующего.

Поскольку довольно долго было закрыто перемещение между регионами, назначение комендантов могло иметь смысл. Это помогло бы разомкнуть цепочки, изолировать инфицированные поселения от не инфицированных, а также установить особый режим на границах. Например, комендант мог быть у Сюнийского марза и у аэропорта Звартноц (впрочем, их могло и не быть). Но обязательным условием назначения коменданта должно было быть наличие серьезного военного или полицейского опыта у чиновника (который также мог быть и отставным), а также первоочередная нацеленность на решение вопросов безопасности. Неграмотность этой власти сыграла с ней злую шутку: военных они представляют как «тупых солдафонов», тогда как профессия военного предполагает: а) серьезный опыт или значительный успех при достижении высоких званий; б) система военного образования – от срочной службы к среднему образованию – военным училищам, дальше высшим училищам и академиям, а также овладение смежными специальностями. И все это требует многих лет работы и учебы, вследствие чего появляются люди, способные принимать решения в критических ситуациях, нести ответственность за жизни людей, оперирование категориями безопасности, лояльность государству, а не политической силе и эффективность. 

3. Необходимость слаженной работы государственного аппарата

Для предотвращения кризисных ситуаций необходима координация усилий множества ведомств. В том числе это касается всех ведомств, относящихся к безопасности (полиция, СНБ, армия, МЧС), а также ключевое в данной ситуации ведомство – министерство здравоохранения вместе со всеми комитетами, в том числе Национальный центр по предотвращению заболеваний (NCDC). Задачи этих ведомств должны были быть первоочередными, им должна была быть подчинена деятельность всех остальных ведомств, в том числе парламента. И тут огромная роль возлагается также на Совет по национальной безопасности. Также, для обеспечения связи с внешними партнерами, координации действий с ними, оказании им помощи или запроса помощи от них, а также обеспечения внешнеэкономических связей в период закрытых границ, огромную роль играет Министерство иностранных дел.

Что произошло на самом деле? Совет по национальной безопасности не выполнял никакой роли, даже не осознав, что это именно его задача координировать усилия различных ведомств, полиция постепенно становилась все менее функциональной (отношение нынешних властей – долгих оппозиционеров к полиции сказывалось в последние два года на ее качестве), СНБ становится местом для политических разборок и там устраиваются «чистки», о деятельности МЧС известно мало что, МО существует в собственном мире. МИД живет так, будто его задачей является только Карабахский конфликт. В итоге, вопросами пандемии занимается не государство, а: премьер, вице-премьер (он же комендант), Министерство здравоохранения и NCDC и в общем-то все. Понятно, что со столь ограниченными ресурсами серьезную задачу не решить.

Кроме того, в Армении с середины 2010-ых гг. проводились учения госаппарата «Шант», которые были направлены на действия в критических ситуациях, таких как война. Метафору войны в отношении нынешней пандемии используют многие; она неверна в принципе, но в определенных элементах может быть полезна. Понятно, что это вызов другого характера и к такому тоже надо было готовиться. В 2018 году учения «Шант» были максимально сокращены, в 2019 году отменены, а сегодня о них уже никто не помнит. Это один из примеров развала системы безопасности нынешним правительством, следствием чего в том числе и стала неспособность ответить на нынешний кризис.

Вдобавок ко всему, возникает вопрос относительно того как принимались судьбоносные для страны решения. Кто участвовал в их разработке? Были ли споры относительно необходимости тех или иных мер, учитывались ли все позиции и риски? Вовлечение ведомств, особенно из блока безопасности, в скоординированную работу по предотвращению кризиса не предполагает публичности. Такая работа и не должна быть публичной. Обществу не нужно знать все детали работы комиссии, совета и т.д. (хотя я сторонник рассекречивания таких документов с происшествием времени и потерей ими непосредственной политической актуальности). Но сам механизм принятия решений должен быть понятен и прозрачен. Должно быть понятно, кто за что отвечает, и в конечном счете почему принято то или иное решение. 

4. Внутренняя политика и деконсолидация общества

Для того, чтобы обеспечить эффективную работу по предотвращению кризисов крайне важно обеспечение общественной солидарности. Также, необходима работа с общественным мнением – информирование общества о ситуации, объяснение того как нужно себя вести и сохранение уровня вовлеченности, в том числе посредством лидеров общественного мнения, особенно в профильном ведомстве, и с профильными экспертами. Последние два месяца показали, что в Армении и диаспоре есть хорошие специалисты сферы здравоохранения, в том числе те, кто могут вести публичную речь.

Что было сделано взамен? В сфере политики (politics) было сделано все для десолидаризации общества. Шла активная и агрессивная избирательная кампания. Общество разделялось на «своих» и «врагов». Лидер государства ежедневно озвучивал высказывания, содержащие язык ненависти, в том числе такие как возможность «самосуда» над своими оппонентами, продолжались политически мотивированные дела над представителями бывшей власти. Власть также устроила скандал в отношении Армянской апостольской церкви в середине апреля. Даже министр здравоохранения и его спикер регулярно отвлекались на вопросы борьбы с оппонентами; я не помню, чтобы хоть кто-нибудь из министров здравоохранения Армении, даже в самое спокойное время, позволял себе такое.

Пример неадекватной политизации общества во время эпидемии – это ситуация вокруг митинга 1 марта. Пашинян пытался использовать этот митинг в рамках своей избирательной кампании перед референдумом по вопросу Конституционного суда, но на ивент в Фейсбуке было подписано очень мало людей. В итоге утром рано появляется объявление о том, что в стране появился первый инфицированный и митинг отменяется. Судя по статистике тестов, его в действительности протестировали 29 февраля, а не 1 марта, так что власть «придержала эту информацию», и использовала ее для отмены провального шествия. В дальнейшем распространение коронавируса не мешало проводить митинги по всей стране (и на этих митингах этот вирус вполне мог распространяться).

Левон Тер-Петросян выступил с призывом «сложить мечи» до окончания кризиса и позже вернуться к внутриполитическим дрязгам, но его призыв был направлен исключительно к одной стороне – оппозиции, в первую очередь к той ее части, которая так или иначе связана с бывшей властью, но не к нынешней власти, являющейся постоянным источником напряжения общественного спокойствия. Это обращение лишь возымело обратный эффект.

Другим примером плохого влияния политики на коммуникацию с обществом было введение запрета на публикацию неофициальных цифр по распространению коронавируса, причем как в Армении, так и за рубежом. Запрет на распространение информации в период чрезвычайного положения иногда применяется, но он должен быть чем-то обоснован. Этот запрет был обоснован необходимостью «предотвращения паники», хотя никаких условий для паники не было. Впоследствии запрет был отменен, но он негативно повлиял на доверие общества к официальной информации.

5. Информирование населения и коммуникация с обществом

Уже в апреле была потеряна коммуникация с обществом в вопросе эпидемии. В частности, с обществом контактировали лишь три лица – премьер, вице-премьер/комендант и министр здравоохранения, в том числе посредством своих пресс-секретарей (в последнее время это происходит все чаще). Это свидетельствует о том, что они пытались собрать все информационные сливки с ситуации. Как мы видим, это не получилось и уже начинает давать отрицательный эффект.

Кроме того, вышеперечисленные лица не смогли донести до общества ясную, консолидированную и научно обоснованную точку зрения относительно того, что нужно делать? Рубен Мхитарян сделал подборку высказываний представителей власти, где они с периодичностью в две недели полностью меняли свое мнение по всем вопросам, менялась их тональность. Добавлю также, что и в одно и то же время разные представители власти говорили разное. Один из примеров – объявление премьером 6 апреля, что отключений коммунальных услуг в случае неплатежей не будет, а затем отключение абонентов и дезавуирование им своих слов всего три недели спустя (в тот же месяц).

Такой разнобой не мог привести к цельному и адекватному результату. Люди были готовы соблюдать режим чрезвычайного положения и карантина, но от представителей собственной власти (и на начало эпидемии довольно популярной), они получили все заверения в том, что вирус безопасен, на что наложился и поток ковид-отрицания от российских, а позже уже и местных конспирологов. В результате, карантин – провален, поскольку люди его не соблюдают, полиция не применяла никаких мер для соблюдения карантина и в обществе сформировалось скептическое равнодушие.

Власть не нашла ничего лучше, чем обвинять народ, который ранее заверяла в своей любви и низких поклонах. Народ оказался плох, негодным к соблюдению режима чрезвычайного положения, и в конечном счете виновным во всех своих бедах. Это – продолжение той политики, когда власти обвиняли «тётю из Эчмиадзина» в распространении коронавируса, хотя не вспоминали итальянцев-суперспредеров из «Тумо» и швейной фабрики. Этот показательный разрыв неформального пакта о любви власти с народом со стороны власти не остался односторонним и сейчас критика в адрес власти со стороны простых граждан нарастает. 

6. Обеспечение выполнения карантина

В принципе, вышесказанное уже достаточно для понимания, что карантинные меры не стали бы соблюдаться. Власти объявили максимально жесткий карантин, в том числе максимально болезненный для экономики. Была ограничена деятельность большого числа предприятий. Как следствие, экономика Армении понесла огромный ущерб, больше чем оба ее соседа по Южному Кавказу. Это удивительно: ни большого сектора туризма, как в Грузии, ни зависимости от сырьевых цен как в Азербайджане у Армении нет (хотя оба обстоятельства так или иначе тоже на нее влияют).

Но понеся тяжелые убытки в экономическом плане, Армения не получила никакой пользы в сфере здравоохранения. Этот ущерб давался очень больно и правительство посчитало необходимым открыть экономику. И здесь у нас первая загвоздка.

Карантин – не означает и не должен означать убийство экономики. Общие карантинные меры могут распадаться на множество малых мер, которые в сумме могут дать более направленный эффект. Кроме того, принятие карантина в жесткой форме – следствие копирования чужой политики, а не выработки собственной. Конкретно, Армения скопировала китайские меры, которые в марте адаптировали очень многие страны. Но для китайских мер нужен китайский менеджмент, также понимание того, что делается и почему. Невозможно сделать что-то качественно, если ты не понимаешь зачем это нужно.

Поскольку армянские власти не понимали, зачем они вводят карантин, они сумели лишь выиграть немного времени, нанеся большой ущерб экономике, тогда как эпидемия встала в полный рост в Армении уже в конце мая. Непонимание сути карантина приводило к его неполному исполнению. Ни в одной стране мира люди добровольно не хотели сесть по домам. Но там, где это все-таки было сделано, карантин обеспечивался выполнением полицейских мер. В Армении же с примерно 5-10 апреля власть решила, что поскольку эта мера непопулярна, то можно смотреть спустя рукава на ее несоблюдение и по сути разрешила не соблюдать карантин.

Как следствие, эффективный карантин действовал лишь с 26 марта по 6 апреля, ну а если несколько раздвинуть рамки, то в целом около 19 дней по сравнению с 48 дней в Париже и Нью-Йорке и 53 – в Милане.

Карантин в более узком смысле слова выполнялся вплоть до середины мая, когда представители NCDC и Минздрава все еще пытались максимально изолировать потенциальных носителей вируса, трассировать их контакты и тестировать по возможности целенаправленно. И это выполнялось довольно профессионально, особенно на раннем этапе (до середины апреля). Но подобные меры невозможны, когда число очагов вируса увеличивается в геометрической прогрессии – система просто начинает отказывать.

7. Закрытие границ. Почему распространился вирус в Армении?

После начала пандемии, все начали вспоминать собственную пневмонию за последний год, а также пневмонии, перенесенные их близкими как доказательство того, что вирус был и раньше. Такого рода сообщений много в соцсетях, что размывало понимание того, как распространяется этот вирус. Во-первых, у вируса есть конкретное место происхождения – это город Ухань, Китай. Именно оттуда вирус распространялся по миру. Нигде в мире до конца декабря 2019 года надежных примеров этого вируса не обнаружено. Во-вторых, у вируса есть скорость предачи – это коэффициент R0 (базовый показатель репродукции), который в разных условиях может быть от 2.5 до 3.8 (чаще первое), что означает, что 10 человек могут в среднем заразить 25 человек.

Это означает, что можно смоделировать распространение коронавируса с самого начала в городе Ухане и примерно понять каким могло быть число инфицированных с учетом его скорости распространения. Его распространение оттуда в другие страны можно проследить и также можно примерно понять, когда и при каких условиях оно происходило. Здесь мы можем вспомнить, как в самом начале были поражены наиболее развитые страны, а уже сейчас идет распространение вируса в развивающихся странах Латинской Америки и Африки.

Продолжение читайте здесь